In deze deelmodule leer je over de onbedoelde effecten die mensbeelden kunnen hebben. Bijvoorbeeld wanneer het beleid niet aansluit op verwachtingen van burgers, of dat het mensbeeld heel anders uitpakt in de uitwerking van het beleid.

Het mag duidelijk zijn uit de vorige deelmodule dat mensbeelden per definitie een vereenvoudiging van de werkelijkheid zijn. Dat betekent dat er altijd mensen zijn die niet binnen het dominante mensbeeld passen. Voor hen:

• pakt beleid niet uit zoals verwacht: zij maken bijvoorbeeld minder gebruik van voorzieningen, het beleid is niet effectief, heeft negatieve gevolgen voor die mensen of de samenleving als geheel kan dit leiden tot onbegrip of stigmatisering, omdat zij niet kunnen voldoen aan het ideaalbeeld, en daar oordelen uit voortvloeien.

Negatieve mensbeelden

Het meest genoemde voorbeeld van onbedoelde neveneffecten van mensbeelden in beleid is het kinderopvangtoeslagenschandaal. Het kinderopvangtoeslagenbeleid ging in de basis uit van het beeld van de rationele, zelfredzame, calculerende mens, die zelf de regels voor kinderopvangtoeslag kan uitzoeken en daarvoor ook de juiste formulieren en informatie kan aanleveren.

Gaandeweg veranderde de regels en gingen systemen op zoek naar ‘opvallendheden’ en daarmee werden onschuldige gebruikers en kleine vergissingen ten onrechte gezien als fraude en hard aangepakt. Dit werd versterkt doordat politiek en beleid besloten tot een streng beleid, hierdoor aangezet door een georganiseerde fraude met toeslagen die destijds bekend stond als de ‘Bulgarenfraude’. De mens als potentiële fraudeur werd een dominant beeld achter het beleid. Zo pakte toeslagenbeleid, dat bedoeld is om mensen te helpen, averechts uit voor 26.000 ouders. Wat hier bovenop kwam was dat de mens als potentiële fraudeur vaak werd geïdentificeerd op basis van afkomst: discriminatie dus. De verwoestende gevolgen zijn inmiddels bekend.

Dit is een heel duidelijk voorbeeld van hoe een mensbeeld in beleid niet-acceptabele gevolgen kan hebben. Dit soort onbedoelde neveneffecten zitten echter in meer beleid verstopt, en dat zie je als je het bekijkt vanuit met een mensbeelden-bril. Het SCP onderzocht de mensbeelden in het beleid rondom ‘leven lang ontwikkelen’ (LLO-beleid) en de covid vaccinatiestrategie en reflecteerde op de gevolgen van die mensbeelden.

In het filmpje hieronder legt Roel, onderzoeker bij het SCP, uit welke onbedoelde effecten er in het corona vaccinatie beleid en leven lang ontwikkelen beleid gevonden werden.

Vragen voor het herkennen van mensbeelden – hieronder zie je vragen die je op weg kunnen helpen om een mensbeeld te identificeren én ook het tegenovergestelde van dat mensbeeld. Het begint bij de vraag wat het beleid verwacht van burgers, om dat te ontleden, kan onderstaande indeling bij helpen.

Hoe werken mensbeelden door in de uitvoering van het beleid?

Nu dat je mensbeelden kunt herkennen en ook het tegenovergestelde mensbeeld kunt formuleren, is het tijd om te kijken naar de uitvoering van het beleid. Want ook daar werken mensbeelden door.

De politieke aannames over het leven en het gedrag van burgers werken door tot in de haarvaten van de uitvoering: de ontmoetingen met burgers zelf. In die ontmoetingen krijgt de overheid een gezicht. En daar zit de crux: juist omdat de realiteit van het dagelijks leven van burgers nooit helemaal te vangen is in eenduidige wetten en regels, is het zo belangrijk dat er in de praktijk tot op zekere hoogte ruimte is om rekening te houden met de persoonlijke situatie en context van iemand die om hulp vraagt (RVS 2017a; 2020a).

Een voorbeeld uit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In de schriftelijke aanvraag komt de aanvrager over als een zelfredzame burger. En dat sluit niet aan bij het mensbeeld van de WMO: namelijk een burger die hulp nodig heeft om weer te kunnen participeren. Daardoor lijkt deze burger in eerste instantie geen recht te hebben op een voorziening. Maar dit beeld kan soms wijzigen wanneer de Wmo-consulent een keukentafelgesprek aangaat met diegene. Het beeld van de aanvrager kan kantelen naar een ander mensbeeld, passend bij het mensbeeld van de Wmo, waardoor de burger nu wél recht heeft op een voorziening. En zo ontstaat een wisselwerking tussen het mensbeeld dat onder de WMO ligt en de mens die een beroep wil doen op de WMO.

Bert-Jan werkt met burgers die met een stapeling van problemen te maken hebben en die daarom van onder andere de WMO in de gemeente Amersfoort gebruik maken. Om voor de inwoners tot een goede oplossing te komen, moeten vaak de randen van wat mogelijk is worden opgezocht. En ook Bert-‍Jan komt de mensbeelden tegen in zijn werk.

Wanneer de uitvoering echter onder druk komt te staan, komt de ruimte om deze vertaalslag tussen mensbeeld en mens te maken ook onder druk te staan.

Uitvoering onder druk

De ruimte voor professionals om te leveren wat de burger nodig heeft, staat de laatste jaren onder druk doordat er een toegenomen focus is gekomen op rechtmatigheid en efficiëntie in de uitvoering. In juni 2022 hebben Panteia, MUZUS, VU en HU een doorlichting gedaan van alle wetten en regels binnen de sociale zekerheid. Hieruit kwam naar voren dat het volgen van regels impliceert dat je als uitvoerder rechtmatig handelt (p.112). Elke burger heeft recht op hetzelfde, in gelijke omstandigheden. Maar het mensbeeld dat aan een wet ten grondslag ligt, is niet op elke burger direct van toepassing. Dus wil je als uitvoerder jouw discretionaire bevoegdheid kunnen gebruiken om een vorm van maatwerk te bieden.

Maar het zorgvuldig afwegen van alle informatie, kost tijd. En die is er niet altijd door bijvoorbeeld bezuinigingen of personeelstekorten. Met als gevolg dat professionals sneller tot een oordeel moeten komen of een casus moeten afhandelen, wat hun afwegingen beïnvloedt. Het uitgangspunt van de sociale zekerheid, namelijk om iedereen, in gelijke situaties, dezelfde garanties op zekerheid te bieden, komt daarmee in het gedrang.

Hoe mensbeelden doorsijpelen in de uitvoering

Binnen de sociale zekerheid is het ook van belang dat mogelijke fraude wordt uitgesloten. Daarom is er een inlichtingenplicht bij burgers over hun inkomen. Die informatie moet tijdig, volledig en correct worden ingeleverd bij de uitvoeringsorganisatie. Hierachter ligt de veronderstelling dat het leven en de inkomstenbronnen van burgers overzichtelijk zijn (p.115) en dat het mensen lukt dat overzichtelijk aan te leveren. Dat mensen hier zelfredzaam in zijn en dat ze calculerende burgers zijn: “kleine” moeite om alle informatie op een rij te krijgen. In de praktijk echter zijn er vaak veel regelingen, toeslagen etc, waardoor een overzicht van al het inkomen zeker niet snel duidelijk is.

Dit werd recent nogmaals bevestigd door het rapport ‘Blind voor mens en recht‘, waarin diverse gevolgen van de inlichtingenplicht worden beschreven (p.157):

Hoe zit dat dan met maatwerk?

Professionals in de uitvoering hebben te maken met een spagaat tussen de druk om efficiënt te werken en om de burgers te kunnen geven wat nodig is. Om uit die spagaat te kunnen komen, moeten professionals kunnen handelen met aanzien des persoons. Dat wil niet zeggen dat alles tot maatwerk moet gaan leiden; dat kan namelijk weer leiden tot willekeur.

Maar ook maatwerk is geen oplossing voor beleid waarop het mensbeeld niet helemaal aansluit. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, p.1) reflecteert er als volgt op, naar aanleiding van het toeslagenschandaal:

De WRR stelt dat “maatwerk pas kan werken als de wetgeving en uitvoering zo worden ingericht dat burgers zo min mogelijk fouten kunnen maken. Tegelijkertijd kan maatwerk leiden tot een paradox: er komen meer regels en specificaties van wetten, die het alleen nog maar moeilijker maken voor burgers. De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) beschrijft dat mooi in hun publicatie Tussen staat en menselijke maat uit november 2021.

“Op deze wijze tracht men de in beeld gebrachte overtredingen enerzijds harder te bestraffen en anderzijds beter te voorkomen. Deze wetgeving is voor burgers niet neutraal: zij moeten aan steeds meer en steeds veranderende voorwaarden voldoen om in aanmerking te komen voor sociale zekerheid terwijl tegelijkertijd juist de mensen die gebruik maken van sociale zekerheidsvoorzieningen (met name in de participatiewet, minder in WW of AOW) vaak niet het ‘doenvermogen’ hebben om de wet en dat wat gevraagd wordt goed te doorgronden.“

Het is van meerwaarde om maximaal een week tussen deze en de volgende deelmodule te laten. Dat geeft je wat meer tijd om überhaupt mensbeelden tegen te komen en natuurlijk om te oefenen met het herkennen van mensbeelden.

Modules